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商业银行收费合规“扫雷”指引:监管处罚详细法规梳理归纳

2020-12-24文章来源:金融纠纷法律网作者:admin
引  言

商业银行收费合规问题是近年来日益引发社会关注的热点问题。一个明显的趋势是,监管部门对银行的违规收费行为的整治力度在持续加大,几乎每年都会针对银行违规收费进行重拳整治。

但关于银行收费的监管规定比较分散,如何从合规的角度理解银行收取费用的种类、监管部门主要处罚的违规收费行为有哪些外在表现,以及银行应当采取何种措施以降低收费合规风险等现实困境,是法律实务界研究相对阙如的问题。

为此,金融纠纷法律网律师团队组对相关监管规定进行了较为全面的梳理和归纳,形成了相应的分析思路和解释路径,以飨读者。


一、长期博弈的“猫鼠游戏”——银行违规收费与监管整治

银行违规收费问题一直是监管整治的重点,过去十年包括银保监会在内的诸多监管部门不断地通过下发通知、通报等文件要求银行停止违规收费行为。特别是在今年疫情叠加经济下行压力的背景之下,银保监会已经连续通报多起违规收费案例,为中小企业纾困已然成为政府工作的重点之一。

为明确讨论问题的外延,金融纠纷律师团队整理了近十年来银保监会等监管部门下发的关于规范银行收费的规范性文件,主要如下:

图:近十年关于规范银行收费的规范性文件

虽然监管部门一直在试图禁绝收费不合规的现象,但现实却是仍有部分银行在不断地逾越监管的红线违规向客户收取费用,一场轮番博弈的猫鼠游戏显然早已开始,并将长期持续。

二、“三分法”看银行费用的分类及合规问题

(一)以是否允许银行收取为标准分类
银行向客户收取的费用类型多种多样。从合规的角度观察,以《中国银监会关于支持商业银行进一步改进小型微型企业金融服务的补充通知》(银监发〔2011〕94号)第六条“除银团贷款外,商业银行不得对小型微型企业贷款收取承诺费、资金管理费,严格限制对小型微型企业收取财务顾问费、咨询费等费用”所规定的“两禁两限”,以是否允许银行收取为标准,我们可以将银行收取的费用一分为三,第一类是“禁止收取的费用”,第二类是“限制收取的费用”,第三类是“可以正常收取的费用”。

“禁止收取的费用”是监管机关明令禁止收取的费用,银行若收取此类费用,无论费用标准高低,都可能会被认定为违规,因为此类费用本身即不具有合理性,属于不得触碰的禁区,例如银行不得对小型微型企业贷款收取的承诺费和资金管理费[1]。

“限制收取的费用”是本身存在合理性但又及其容易被银行违规收取、抬高中小企业融资成本的费用,例如银行对小型微型企业收取的财务顾问费、咨询费等费用。银行的确能够利用自身的专业金融服务能力为小微企业融资提供有针对性的顾问或咨询服务,如果这种服务切实地帮助中小企业解决了融资问题,而银行又为此付出了相应的成本,那么银行收取此类费用应当具有合理的基础,但可能是鉴于实践中大量地存在银行强制向中小企业收取财务顾问费、咨询费或者提供质价不符的财务顾问费、咨询费的,因此监管机关对于此类费用采取了“严格限制”的态度,这一点从下文列示的相关处罚信息也可以得到验证。

“可以正常收取的费用”即是第一类“禁止收取的费用”和第二类“限制收取的费用”以外的费用。然而,“正常收取”并不意味着银行收取此类费用可以游离于监管之外,实施上,“正常收取”的费用,如本文第三部分分析的,同样要符合“质价相符”原则并通过公示、提示等方法保障企业的知情权和选择权。

(二)以费用承担主体为标准分类
从合规的角度,对于费用的分类,还可以采用费用承担主体的标准。在关于进一步规范信贷融资收费 降低企业融资综合成本的通知》(银保监发〔2020〕18号)之中,银保监会等监管机关将融资费用分为三类,第一类是“由银行独立承担的费用”,第二类是“由企业与银行共同承担的费用”,第三类是“由企业独立承担的费用”,此为费用分类的第二种“三分法”。对于此种分类,笔者倾向于认为,费用承担主体标准与是否允许银行收取标准两种分类方法的差别更多在于形式上的差别,而在实质上具有内在的一致性,例如“由银行独立承担的费用”即意味着银行不得将此类费用向客户收取,“由企业与银行共同承担的费用”即意味着银行仅能在合理范围内收取但不可全部转嫁给客户,“由企业独立承担的费用”即意味着银行可以向客户正常收取费用。

(三)以收费定价机制为标准分类
根据《国家发展改革委办公厅关于印发〈商业银行收费行为执法指南〉的通知》第八条“商业银行应当严格执行政府指导价、政府定价,合理确定市场调节价领域的收费项目和标准”的规定,以收费定价机制为标准,银行收取的费用可分为实行政府定价的费用、实行政府指导价的费用以及实行市场调节价的费用,此为费用分类的第三种“三分法”。

实行政府定价的费用,银行没有定价权,只可依据政府定价收取费用;实行政府指导价的费用,政府往往会确定费率上限或者价格上限,银行在政府确定的费率上限或价格上限以内确定收费标准;实行政府定价或政府指导价的费用以外费用,原则上均可以由商业银行自主定价,即实行市场调节价,但不得违法侵害客户利益,例如根据《中国银监会关于整治银行业金融机构不规范经营的通知》的规定,银行“对实行市场调节价的收费项目,应在每次制定或调整价格前向社会公示,充分征询消费者意见后纳入收费价目名录并上网公布,严格按照公布的收费价目名录收费”。

关于实行政府定价的费用、实行政府指导价的费用,可参见《国家发展改革委、中国银监会关于印发商业银行服务政府指导价政府定价目录的通知》相关规定。

三、合规界限如何识别?——银行违规收费行政处罚类型化观察

在律商网中,以“收费”为关键词,限定处罚机构为“银保监会”对相关行政处罚进行检索,可以得到241条检索结果[2],时间跨度从2005年到2020年。上述检索得到的行政处罚数量虽多,但仍可通过归纳的方法将常见的处罚事由予以类型化,展现银行常见的收费“雷区”如下:
(一)收取监管机关禁止的费用

在银行费用“三分法”框架之下,“禁止收取的费用”是银行不得触碰的监管雷区,因此银行若违反规定收取此类费用,可能会面临较高的合规风险。

例如,青银保监罚决字〔2020〕90号行政处罚决定书显示,相关银行因“向个人唯一账户收取账户管理费”等违法事实,被罚款人民币65万元;


又如,黔银监罚〔2015〕43号行政处罚决定书显示,相关银行因“对明令禁止收费的服务项目继续进行收费”,被处人民币以20万元罚款。


(二)收费“质价不符”
“质价不符”是银行收费受到监管处罚的主要原因之一,也是合规处罚的“重灾区”。根据《中国银监会关于整治银行业金融机构不规范经营的通知》(银监发〔2012〕3号)的规定,银行收费应当符合“以质定价”原则,即“服务收费应合乎质价相符原则,不得对未给客户提供实质性服务、未给客户带来实质性收益、未给客户提升实质性效率的产品和服务收取费用”。

收费“质价不符”的前提应是此种费用属于银行可以收取的范围,而“禁止收取的费用”本身没有探讨质价是否相符的空间。银行向客户收取何种费用以及收取多少费用,依据一般的意思自治原则,属于二者自由协商的内容,但如果交易的双方从根本上不具有平等的磋商地位,甚至一方滥用其优势地位,则作为市场监管者的执法机关就有必要对于此种不公平的交易行为的实施者予以制裁。

在笔者公开检索的银行违规收费的行政处罚决定中,有大量处罚案例都是因为“质价不符”问题,其中收取“质价不符”的财务顾问费、咨询费又是处罚的重中之重。例如,吉银保监罚决字〔2019〕4号行政处罚决定书显示,相关银行因“收取债务融资顾问费质价不符”违法事实而被罚款人民币30万元;又如,桂银保监银罚决字〔2019〕25号行政处罚决定书显示,相关银行因“财务顾问服务收费质价不符” 违法事实而被罚款人民币40万元。

(三)以贷收费
“以贷收费”是指“银行机构借发放贷款或以其他方式提供融资之机,要求客户接受不合理中间业务或其他金融服务而收取费用”[3],以贷收费本质上属于捆绑销售,侵犯了客户的选择权。“以贷收费”是近年来监管机关关注的重要问题之一,多家银行因此受到行政处罚。例如,沪银保监银罚决字〔2019〕72号行政处罚决定书显示,相关银行因“在办理某贷款业务时,存在以贷收费的行为”,被并处罚款50万元;又如,湘银监罚决字〔2018〕1号处罚决定书显示,相关银行因“以贷收费”违法事实被罚款20万元。

 在诸多的“以贷收费”中,搭售保险属于较为突出的问题。在互联网保险蓬勃发展的今天,银行仍然是保险销售的主流渠道之一,银行及其内部业务人员通过代销保险可以获得保险公司的佣金,但这也可能不当地引导银行及其内部业务人员为获得更多的佣金而在企业融资的过程中搭售保险。此外,银行为了保障自己的债权得以实现,可能会要求借款人购买以担保物为保险标的的财产保险并指定自身为被保险人,或者要求作为自然人的借款人购买意外保险并指定自身为受益人,此类保险的代理手续费可能非常高昂,甚至占到保费的80%以上[4]。此种搭售保险的行为对于银行而言,有了更多的增信措施,获得了更多的中间业务收入,对于保险公司而言,则打开了产品的销售渠道,但银行与保险公司的获益却是以抬高企业综合融资成本为代价,这种行为不仅在《关于部分银行保险机构助贷机构违规抬升小微企业综合融资成本典型问题的通报》作为违规抬升小微企业综合融资成本典型问题被通报[5],在以往的行政处罚中也不乏相关案例。

例如,舟银保监罚决字〔2020〕11号行政处罚决定书显示,相关银行因“贷款管理不审慎,导致贷款形成风险;要求授信客户购买保险并获取手续费以增加中间业务收入;财务顾问服务收费质价不符”违法事实被罚款人民币85万元;又如,岳银监罚〔2015〕22号行政处罚决定书显示,相关银行因“借贷搭售保险产品”违法事实被没收违法所得143497.40元、罚款143497.40元。

(四)未公示收费服务标准进行收费或超出收费服务标准进行收费
如上所述,银行收取的费用可以分为实行政府定价的费用、实行政府指导价的费用以及实行市场调节价的费用三类,前两类费用接受更为严格的监管自不待言,但实行市场调节价的费用并不意味着毫无监管约束。实际上,对于市场调节价的费用的监管,重点在于缔约的程序而非缔约的内容(即“价格”)。

根据《中国银监会关于整治银行业金融机构不规范经营的通知》(银监发[2012]3号)的规定,银行收费应当遵循“公开透明”原则。“公开透明”原则是指“服务价格应遵循公开透明原则,各项服务必须‘明码标价’,充分履行告知义务,使客户明确了解服务内容、方式、功能、效果,以及对应的收费标准,确保客户了解充分信息,自主选择”。

在《关于进一步规范信贷融资收费 降低企业融资综合成本的通知》(银保监发〔2020〕18号)中,银保监会亦再一次强调“银行应在企业借款合同或服务协议中明确所收取利息和费用,不得在合同约定之外收取费用”,因此,银行在提供融资服务的过程中,应当将收取的费用和费用标准清楚地列示在合同之中或者予以公示,以使客户知晓其可能承担的融资成本,银行违反此种义务,未公示收费服务标准进行收费或超出收费服务标准进行收费,实际上是违背了“合意”这一基本的合同原则,但因为客户往往处于劣势地位,面对银行此种行为,可能不知晓其被额外收取了费用,也可能知晓其被收取额外费用却只能选择被动接受,其知情权及/或选择权被侵害。

在笔者公开检索的行政处罚决定书中,也不乏有因未公示收费服务标准进行收费或超出收费服务标准进行收费而受到处罚的案例。例如,焦银监罚决字〔2017〕4号行政处罚决定书显示,相关银行因“超标准收费、收费行为质价不符”问题被罚款人民币40万;又如,大银监罚〔2015〕007号行政处罚决定书显示,相关银行因“未对同业业务收费标准进行公示”而被罚款20万元。

四、银行收费合规“扫雷”建议

(一)严格执行银行收费监管规定
如本文第一部分所展示的,近年来银保监会在内的监管机关和政府部门下发了多个通知和通报,要求银行规范收费行为,并且仅在2020年便已经两次对相关银行违规收费行为作出通报。可以预见的是,在经济下行叠加疫情的背景之下,监管者对于银行违规收费抬升中小企业综合融资成本的问题将会采取更为严厉的监管态度,因此建议银行严格执行收费监管规定,比照相关监管规定积极展开自查,特别是对于合同文本中的收费条款予以重点关注,避免遭到行政处罚。

(二)重视对于中小微企业与金融消费者的特别保护
在诸多的行政处罚的案例中,有相当一部分案例是因为银行向中小企业和金融消费者违规收费导致。如果将银行服务的客户大致分为企业与自然人两类,将企业大致分为大企业与中小微企业,一个显而易见的事实是,仅有经济实力雄厚的大企业,例如一些大型国企和上市公司,方可在众多银行之中从容地选择合作对象,银行为争取此类客户也需要拿出更有吸引力的服务方案,并且大型企业的融资也更为便利,他们可以从银行获得更高的授信额度,也可以提供不动产等担保物作为增信措施,还可以通过发行新股、发行公司债券等方式进行直接融资,此外大企业往往也拥有更为专业的融资服务团队,这些因素决定了大企业在面对银行时具有更强的谈判能力,也更能拒绝银行的不合理收费。然而,中小微企业和金融消费者相比之下为较为弱势的群体,需要监管的特别保护。

因此银行在为客户提供服务时,应特别注意对于中小微企业与金融消费者的收费合规问题,避免不当侵害此类客户的利益。

(三)加强对于银行工作人员的内部控制
对于银行内部工作人员的管理问题,银行内部工作人员可能是因为疏忽(不清楚自身行为的性质属于违规),也有可能是因为故意(因为违规收费可以为他带来高额的手续费,而是否遭到监管处罚则是不确定的)而违规向客户收费。因此,银行所要面临的收费合规问题,可能实质上是要解决委托代理的成本问题,即如何约束作为的“代理人”银行工作人员的行为,使他们为“委托人”银行的最大利益而行事,而这便涉及到如何完善银行内控的问题。银行需要通过加强内部控制的方式来减少委托代理成本,减低自身的合规风险。

五、律师结 语

商业银行收费合规工作,实际上就是一个“扫雷”的过程,每一项关于银行收费监管规定的下发,实际上都是监管者在向银行明确提示不要跨越“雷区”,而每一个行政处罚决定书的下发都是不听“劝解”的商业银行故意踩雷后的必然结果。
虽然商业银行收费监管规定多而细碎,但有效利用“三分法”可以帮助银行工作人员快速掌握分析费用合规问题的思路,同时严格执行银行收费监管规定、重视对于中小企业与金融消费者的特别保护和加强对于银行工作人员的内部控制等可有效降低银行收费合规风险。


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